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孟祥春近年來,我國鐵路建設雖然取得顯著成就,但鐵路仍然是綜合交通運輸體系的薄弱環節。路網能力緊張,瓶頸制約仍沒有得到根本緩解,市場份額逐年下降,西部鐵路建設還比較滯後,鐵路仍然不能滿足經濟社會快速發展的需要,加快鐵路建設還面臨十分繁重的任務。在政企分開的新形勢下,如何持續穩定地推進鐵路建設是一項嶄新的課題。《國務院關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》提出,對完善相關政策支持,深化鐵路投融資體制改革,加快推進鐵路建設進行瞭全面部署。其中指出,“加大力度盤活鐵路用地資源,鼓勵土地綜合開發利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發,適度提高開發建設強度,以開發收益支持鐵路發展。”這一政策可以簡化為“以地養路、以地建路”的建設、融資和運營模式。這一模式是我國鐵路投融資政策的重大創新,標志著我國鐵路建設由傳統的“以路養路、以路建路”向包括“以地養路、以地建路”的綜合模式轉變,也是在鐵路改革發展中更好地發揮政府和市場作用的重要舉措。長期以來,我國鐵路產業的簡單再生產和擴大再生產主要是在政府主導下,依賴於兩條鐵軌的運輸經營收入以及簡單的貨物延伸服務收入來支撐,其本質上是“以路養路、以路建路”的鐵路產業自我發展和自我平衡機制。近年來,隨著鐵路基本建設投資持續在高位運行,我國鐵路形成瞭負債為主的建設融資模式。盡管這些負債得到瞭中央政府的支持,比如,中國鐵路建設債券被明確列為政府支持債券,債券利息收入減半征收所得稅,但鐵路仍然需要承擔還本付息責任。截止到2013年9月30日,我國鐵路債務達到瞭3.06萬億元,每年所支付的利息在千億元以上,鐵路發展背負著沉重的負擔。“七五”大包幹以後,鐵路建設投融資責任由中央政府下移至國鐵,國傢對鐵路的投入也相應大幅度下降,在鐵路發展中政府職責是缺位的。這種與鐵路經營水平和盈利能力不相匹配的債務融資規模,其融資基礎並不在於鐵路的經營狀況,支撐鐵路高負債發展的是政府信用。以國鐵為主導的負債融資模式既是對政府鐵路公共投資制度的一種替代,也是在鐵路投融資和相關體制改革滯後下的一種過渡性制度安排。這種發展模式的抗風險能力較弱,極易受到經濟形勢和國傢宏觀政策調整的影響,難以保證鐵路建設的可持續發展。而且,為瞭支撐負債發展模式的還本付息,國鐵不得不在行業內部通過統收統支統分的收入清算手段實行多層次的交叉補貼,保證鐵路建設投資和運營的可持續性。不僅扭曲瞭價格,而且嚴重影響瞭鐵路改革發展進程,對社會資本進入鐵路產生瞭擠出效應。單憑一個受到嚴格管制、公益屬性顯著產業的自身能力難以支撐鐵路建設這一宏大的戰略任務,加快推進鐵路建設必須進一步改革鐵路投融資體制。鐵路作為一次性投入規模巨大的產業,具有商業性、公益性、自然壟斷、外部性等多重屬性特征,決定瞭政府和市場都是鐵路發展中不可或缺的主體。隻有實現瞭政府和市場的協同配合,發揮合力,才能真正實現鐵路產業的可持續發展。國發33號文件關於鐵路投融資體制和鐵路建設的重大理論和政策創新就在於既要發揮市場的決定性作用,通過開放市場,以尊重市場規律為根本原則,提高鐵路企業市場化經營水平,吸引社會資本參與鐵路建設投資,同時,要認識到為社會提供基本的交通運輸服務是政府的重要責任之一,必須進一步充分發揮中央政府和地方政府的作用,為鐵路發展提供資金、政策支持,這是彌補市場失靈,更好地發揮市場作用的前提。《意見》鼓勵鐵路企業對土地進行綜合開發,以土地收益彌補建設和運營資金,將打破傳統的“以路養路、以路建路”的發展模式,體現瞭市場和政府協同配合的發展思路。土地綜合開發是指鐵路企業依托鐵路沿線及場站周邊土地,開發房地產、商業零售等多種兼業,實現與鐵路運輸主業相互支撐,互利共贏的鐵路投融資、運輸服務和多元經營的一體化發展模式。鼓勵鐵路企業進行土地綜合開發,是政府作為鐵路正外部性收益的主要受益者對鐵路企業的有效補償,是保證鐵路產業可持續發展,提高鐵路對經濟社會保障能力和水平的必然選擇,也是激勵社會資本投資鐵路的重要舉措。由於鐵路具有資本密集、技術密集、勞動密集、網絡化等復合特征,使鐵路具有巨大的產業帶動力,鐵路一經誕生就成為經濟增長和大國崛起的重要推動力量。因此,不能單純以運輸盈虧為標準決定修建哪條鐵路或提供哪種運輸服務。同時,這也決定瞭單純依靠鐵路運輸收入本身無法對鐵路建設和運營成本進行全部的彌補。鐵路產業所存在的巨大正外部性收益使鐵路投資者的私人收益小於社會收益,如果正外部性成本不能得到彌補就會導致投資激勵不足和經營困境。土地是重要的生產要素之一,鐵路發展所帶來的投資環境改善以及由此所帶來的土地價值提升是鐵路最重要的外部性收益之一。政府通過制定適當的政策,向鐵路企業讓渡土地增值收益,支持鐵路企業通過土地綜合開發,使鐵路發展中的外部性收益內部化,可以增加鐵路企業的綜合收益,彌補鐵路建設運營成本,減少對國傢財政補貼的依賴,從而實現“以地養路、以地建路”和“以路建路、以路養路”模式的綜合發展,增強鐵路對社會資本的吸引力。日本鐵路在土地綜合開發方面的經驗非常值得借鑒。以土地綜合開發為核心的多元經營是日本私營鐵路公司在沒有政府補貼的情況下,高效、穩定提供鐵路運輸服務的重要保證,更是日本國鐵改革取得積極進展的重要因素。日本私營鐵路以土地綜合開發為基礎廣泛拓展房地產、購物中心以及公共汽車、旅遊觀光、賓館設施等兼業,形成與鐵路運輸主業相互支撐的發展模式,有效整合瞭土地、客流、市場需求,增強瞭鐵路經營的綜合實力和可持續發展能力。日本國鐵改革以後,原國鐵重組為6傢客運公司和1傢貨運公司,目前本州三公司,即JR東日本、JR東海和JR西日本實現瞭上市和民營化經營,取得瞭較好經濟效益。但事實上,這3傢公司單憑運輸收入都難以實現收支平衡。以土地綜合開發為核心的多元發展是其市場化改革取得成功的重要原因。其中,JR東日本的多元經營最為突出。2009年,JR東日本的多元經營收入占到公司總收入的31.8%,營業利潤占到33.4%。通過土地綜合開發,JR本州三公司不僅保證瞭本公司的穩定運營,而且還為支持其他三傢離島JR客運和JR貨運成立的經營穩定基金提供瞭一定的資金支持。鼓勵鐵路企業依托土地進行綜合開發,其本質上並不是對政府對鐵路企業進行的利益轉移,而是政府作為鐵路正外部性的最大收益者對鐵路外部性成本的補償,是為瞭更好地實現鐵路的社會效益。同時,鐵路作為自然壟斷企業,還存在定價和成本補償的矛盾。如果按照實現社會福利最大化原則,以邊際成本定價,則導致鐵路固定資本投資難以通過收入進行彌補。而如果按照平均成本或其他替代定價體系的話,雖然提高瞭鐵路運價的成本補償能力,但價格上升又可能導致上座率下降、運力浪費,不僅使社會整體福利水平下降,鐵路市場份額也會受到影響。為瞭實現社會福利最大化,應該由政府對邊際成本定價的收入和總成本缺口進行轉移支付。但是在鐵路實踐中,往往由於政府的財政壓力或者難以有效評估邊際成本的真實水平,鐵路企業並不能得到政府的轉移支付。目前,我國鐵路並沒有建立鐵路產業的固定成本補償機制,鐵路運價制定主要還是采用成本加成的定價原則,以回收全部成本並稍有盈利為標準,而在不擁擠情況下導致的運量流失,實際上形成瞭社會福利損失。因此,以土地綜合開發收益對固定資本進行部分彌補,可以更好地實現企業目標和社會福利目標的兼顧。鼓勵鐵路企業進行土地綜合開發,可以更好地挖掘和盤活我國鐵路產業的存量資產,為處理鐵路債務問題,加快鐵路新線建設,拓展新的融資渠道。我國鐵路線長、點多、面廣,多年來鐵路發展積累瞭大量的土地資源,其中不乏級差級別比較高的優質資源,但主要以運輸生產及配套服務設施等用途為主,土地資源的價值並沒有得到重視和充分利用。通過運用市場手段對鐵路上蓋、地下空間及毗鄰土地進行綜合開發,使土地價值顯性化,以存量換增量,可以實現以開發收益支持鐵路發展。同時,土地綜合開發也為社會資本進入鐵路搭建瞭一個重要的平臺。土地綜合開發所涉及的房地產、商業零售以及旅遊、廣告等業態屬於競爭性產業,具有較好的收益預期,契合瞭社會資本分散、逐利性強、風險規避度高的資金特點,對於社會資本具有較強的吸引力。土地綜合開發是一項全新的事業,對於鐵路改革發展來說,既是一個難得的發展機遇,也面臨諸多挑戰。鐵路要從一個單一的客貨運承運商角色向現代物流、地產、商貿以及其他增值服務的全能角色轉變。同時,以土地開發為核心的多元經營體系還承擔著以高額附加值反哺運輸主業的責任,實現以開發收益支持鐵路發展。這就要求充分認識土地綜合開發的重大意義,在政策、制度、發展戰略、土地資產保值增值目標、人才隊伍建設等方面做好統籌規劃和頂層設計,明確責任主體,確保土地增值收益的實現和對鐵路運輸主業的有效支持。(作者單位:鐵道黨校科研所)

鐵路投融資體制改革的重大創新

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